Landrat Christian Engelhardt

Der Kommunale Finanzausgleich in Hessen – eine kurze Darstellung der Debatte

Die Diskussion um den kommunalen Finanzausgleich ist in Hessen derzeit prägend für das „Miteinander“ bzw. „Gegeneinander“ von Land und kommunaler Familie. Gleichzeitig ist das Thema schwer zu fassen. Ich möchte an dieser Stelle einen kleinen Einblick in das Thema, insbesondere aus der Warte der hessischen Landkreise, geben:

Der Streit ums Geld. Dies ist keine hessische Besonderheit und auch kein ausschließlich aktuelles Thema. Vielmehr befasst der Streit ums Geld viele staatliche Einheiten – untereinander. Kein Wunder, gab es doch wenige Jahre in der Geschichte der Bundesrepublik, in welchen die Schulden der öffentlichen Gesamthaushalte nicht anstiegen! In absoluten Zahlen (also ohne Berücksichtigung der Inflation) war dies überhaupt nur in einem Jahr der Fall: Im Jahr 2013 (Rückgang von 2.068 Billionen € Schulden auf 2.043 Billionen € Schulden).

Die Finanzlage der Landkreise in Hessen ist daher ebenfalls ein politischer Dauerbrenner. Tatsächlich ist deren Finanzlage seit vielen Jahren problematisch.

In dem ältesten Geschäftsbericht des Hessischen Landkreistages (Jahr 1986), der griffbereit in meinem Büro liegt, steht:

„Bedauert wurde jedoch, dass der Entwurf des Kommunalen Finanzausgleichs 1987 kaum Ansätze zu der schon lange geforderten strukturellen Verbesserung der Finanzausstattung der kommunalen Ebene enthält.“

10 Jahre später, im Geschäftsbericht des Hessischen Landkreistages (Jahr 1996) steht zu der Finanzlage:

„Der Hessische Landkreistag hat in den vergangenen Jahren wiederholt auf die dramatische Entwicklung der Kreisfinanzen hingewiesen und eine Verbesserung der Einnahmestrukturen der Kreise in kommunalen Finanzausgleich gefordert. Er hat dargelegt, dass die Ausgleichwirkung des Finanzausgleichs in Hessen in den letzten Jahren ständig verringert hat, weil seit Jahren die fiktiven Hebesätze für die zur Berechnung der Finanzkraft maßgeblichen Steuereinnahmen der Städte und Gemeinden nicht der tatsächlichen Entwicklung angepasst worden sind. (…) Viele Kreise sind nicht mehr in der Lage, ausgeglichene Haushalte zu verabschieden.“

In dem Jahr 1996 wurde damit auch bereits einer der Punkte angesprochen, der meiner Ansicht nach für die sehr schwierige Finanzlage der Landkreise mitursächlich war: Die niedrigen Nivellierungshebesätze (fiktiven Hebesätze) in Hessen, die auch im Jahr 2014 weiter hinter den tatsächlichen Realsteuereinnahmen zurückliegen, als in jedem anderen Bundesland in Deutschland. Dieses Problem wurde also während eines Zeitraums von fast 20 Jahren nicht grundlegend gelöst, erst der neue KFA 2016 erhöht die Nivellierungshebesätze deutlich, in der neuen Systematik profitiert davon aber das Land!

Ein weiterer Zeitsprung ins Jahr 2006:
„Die fatale Lage der Kreishaushalte zeigt sich auch in dem dramatischen Anstieg der aufsummierten Rechnungsfehlbeträge (…)im bundesweiten Vergleich weisen die hessischen Landkreise die höchsten Haushaltsfehlbeträge und, bezogen auf Ihre Einwohner, den zweithöchsten Kassenkreditbestand auf.“

Erkennbar ist die fatale Finanzsituation der hessischen Landkreise keine neue Entwicklung, sondern sie hat einen langen Vorlauf, über die verschiedensten politischen Konstellationen.

Die Diskussion eskalierte allerdings, als die Regierung Koch III (CDU/FDP) im Februar 2009 im Koalitonsvertrag vereinbarte, dass „die aus den Gewerbesteuereinnahmen der Kommunen enthaltenen Nettozahlungsverpflichtungen des Landes im Länderfinanzausgleich mit den einzelnen Kommunen spitz abgerechnet werden sollen“. Auf gut Deutsch: Die Koalitionäre vereinbarten, dass Frankfurt und Eschborn (und ein paar Andere) dem Land die Beträge zu erstatten hat, welche das Land aufgrund deren hoher Gewerbesteuer im Länderfinanzausgleich zu zahlen hat. Eine Nachvollziehbare Idee – allerdings war sie nicht rechtmäßig umsetzbar.

Jedenfalls entwickelte sich daraus die Initiative der Landesregierung Koch III, den kommunalen Finanzausgleich zu verändern. Mit einer Änderung des Finanzausgleichsgesetzes, dem sogenannten „Finanzausgleichsänderungsgesetz 2011“ sollte ein Betrag von ca. 350 Mio. € aus dem kommunalen Topf in die Kasse des Landes umgeschichtet werden.

Diesen Eingriff konnten die hessischen Kommunen nicht hinnehmen, eine Klage wurde erörtert. Als Katalysator dafür mag gewirkt haben, dass in anderen Bundesländern, z.B. den Nachbarbundesländern NRW und Rheinland-Pfalz ebenfalls kommunale Verfassungsklagen gegen den Finanzausgleich der jeweiligen Bundesländer eingereicht wurden.

Der hessische Landkreistag nahm sich des Themas im Jahr 2011 an. Nach einer Prüfung der Rechtslage wurden mit den Landkreisen Bergstraße, Waldeck-Frankenberg und Werra-Meißner drei Mitglieder des HLT gefunden, die sich dazu bereit erklärten, stellvertretend für die Gesamtheit der Landkreise gegen das Finanzausgleichsänderungsgesetz – letztlich also gegen den Finanzausgleich – zu klagen. Mit der Vorbereitung der Klageschrift wurde der renommierte Verfassungsrechtler Prof. Dr. Joachim Wieland beauftragt, der diese in enger Kooperation mit der Geschäftsstelle des Hessischen Landkreistags unter Führung des bis November 2011 zuständigen Direktors Gerrit Kaiser erarbeitete. Für das finanzwissenschaftliche Gutachten hierzu wurde ebenfalls ein renommierter Wissenschaftler, Herr Prof. Dr. Junkernheinrich, gewonnen.

Zum 01. Dezember 2011 trat ich meine neue Aufgabe als für das Thema „Finanzen“ und damit auch für das Klageverfahren zuständiger Direktor beim hessischen Landkreistag an. Bereits zuvor hatte ich an einigen Beratungen mit der Landesregierung teilgenommen, in welcher ein Konsens gesucht wurde – ergebnislos. Mir kam also direkt nach Amtsantritt die Aufgabe zu, die Fertigstellung der Klageschrift sowie des Gutachtens verantwortlich zu begleiten. Auch an der Kreistagssitzung im Landkreis Bergstraße, in welcher dort die Klageerhebung beschlossen wurde, nahm ich im Dezember 2011 teil.
Kurz vor Ende des Jahres, am 19. Dezember 2011 war es dann soweit: Wir fertigten Gutachten und Klageschrift aus und warfen in einem gemeinsamen Pressetermin den Brief mit den Unterlagen in den Hausbriefkasten des hessischen Staatsgerichtshofs (siehe Bilder). Der hessischen Landkreistag erklärte hierzu (Zitat aus der FAZ):

Robert Fischbach (CDU) sprach von einem „Hilferuf“ und der „Ultima Ratio“, Erich Pipa (SPD) von einem „Akt von Notwehr“. Die beiden Landräte der Kreise Marburg-Biedenkopf und Main-Kinzig waren sich gestern einig in ihrem Zorn auf die Landesregierung, die mit Mittelkürzungen die kommunale Selbstverwaltung unmöglich mache. Weil alle Versuche gescheitert seien, mit Ministerpräsident Volker Bouffier und Finanzminister Thomas Schäfer (beide CDU) einen Kompromiss zu erreichen, sei der Gang zum Staatsgerichtshof unausweichlich, betonten Fischbach und Pipa, der Präsident des Hessischen Landkreistages und sein Erster Vizepräsident, in Wiesbaden.

Wegen „völlig unzureichender Finanzierung“ haben der Kreis Bergstraße, der Werra-Meißner-Kreis und der Kreis Waldeck-Frankenberg gestern Klage beim hessischen Verfassungsgericht eingereicht. Dieser Schritt wird von allen 18 weiteren Kreistagen in Hessen – unabhängig von deren politischen Mehrheiten – ausdrücklich unterstützt und vom Landkreistag koordiniert. Nach deren Überzeugung verstößt die CDU/FDP-Regierung gegen die in Artikel 137 der hessischen Verfassung festgelegte Verpflichtung, den Kreisen die Mittel zur Verfügung zu stellen, die sie benötigen, um ihre eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben zu bezahlen.

Mit dem Beginn des Verfahrens vor dem Staatsgerichtshof war die Arbeit für uns allerdings nicht abgeschlossen. Denn zum Einen wurde weiter mit dem Land über einen neuen KFA verhandelt – wir durchaus in der Erwartung, die Klage auch bei positiven Verhandlungsergebnis zurückzunehmen. Zum Anderen wurden im Verlauf des Verfahrens weitere Schriftwechsel sowie auch eine wesentliche Erweiterung des Finanzwissenschaftlichen Gutachtens sowie unserer Argumentation erforderlich. Im ersten Jahr meiner Tätigkeit beim hessischen Landkreistag prägte die Klage, die Verhandlung über den KFA sowie die Verhandlung über den kurze Zeit später von Ministerpräsident Bouffier entwickelte kommunale Schutzschirm meine Tätigkeit beim Landkreistag.

Auch wenn wir hohen Zeit- und Arbeits- und Kostenaufwand betrieben haben, damit Geschäftsstelle des Landkreistags, Kämmereiverwaltungen der drei klagenden Landkreise und die beiden Professoren gemeinsam die Klage sowie die Gutachten erstellen und das Verfahren betreiben konnten: Entschieden wurde über die Klage der drei hessischen Landkreise in der Sache leider nicht mehr. Denn mit Urteil vom 21. Mai 2013 hat der hessische Staatsgerichtshof das Hessische Finanzausgleichsänderungsgesetz 2011 in wesentlichen Teilen für unvereinbar mit der Verfassung des Landes Hessen erklärt.

Mit diesem Urteil geht es in Teil 2 weiter.

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